چکیده -اقتصاد مقاومتی مفهومی است که درپی مقاوم‏سازی، بحران‏زدایی وترمیم ساختارها ونهادهای موجود اقتصادی مطرح می‏شود. یکی از ساختارهایی که نیازمند اصلاح می باشد ساختار بودجه ریزی کشور است این موضوع در بند های 9 ، 16 و 19 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مورد تاکید قرار گرفته است. در وضعیت کنونی بیشترین تاکید بر ایفا و ارزیابی مسؤلیت پاسخگویی مالی دولت می باشد که این امر موجب عدم توجه به پاسخگویی عملیاتی و ارزیابی کارایی، اثر بخشی و صرفه اقتصادی عملیات دولت شده است. لذا ایفا و ارزیابی کامل مسؤلیت پاسخگویی دولت مستلزم اندازه گیری صحیح و دقیق هزینه ها، درآمدها، دارایی ها و بدهی های دولت در جهت محاسبه بهای تمام شده فعالیتها، محصولات و خدمات دولتی و تهیه بودجه ریزی عملیاتی می باشد که زمینه های تحقق اهداف کلی سیاست های اقتصاد مقاومتی را محیا خواهد نمود.کلید واژه- اقتصاد مقاومتی، سیاست های کلی نظام، کارایی و اثر بخشی هزینه های دولت، بودجه ریزی عملیاتی.

-     مقدمه

مسؤلیت پاسخگویی مرکز ثقل و سنگ زیر بنای تمام گزارشهای مالی قابل استخراج از نظام گزارشگری مالی دولت را تشکیل می دهد و دولت را وا می دارد که در مقابل شهروندان خود پاسخگو و برای افزایش منابع مالی عمومی و اهدافی که این منابع برای تحقق آنها مصرف می شود دلایلی منطقی بیاورد. به عبارتی یکی از اساسی ترین پایه هایی که مبانی نظری حسابداری دولتی نوین بر مبنای آن تدوین شده است مفهموم پاسخگویی است.

 ایفای مسؤلیت پاسخگویی با استناد به مدرک یا مدارکی است که امکان شناسایی فرد انجام دهنده کار را میسر می سازد. مدرک یاد شده برای دولت، سند بودجه است. وظیفه واگذار شده، اجرای بودجه مصوب مجلس شوراس اسلامی است و پاسخ دهی در مورد آن با ارایه گزارش عملکرد سالانه بودجه محقق می شود. بودجه شاهرگ حیاتی دولت است، زیرا دولت تمام فعالیتهای مالی خود، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه برای اجرای برنامه های متعدد و متنوع خود را در چارچوب قانون بودجه انجام می دهد. بنابراین بودجه آیینه تمام نمای همه برنامه ها و فعالیتهای دولت بوده و نقش بسیار مهم و حیاتی در توسعه اقتصاد ملی ایفا می نماید.

بازنگری در مصرف بودجه سالانه کشور از ضروری‌ترین عوامل تأثیرگذار بر اقتصاد مقاومتی بودهو بودجه‌ریزی عملیاتی صد درصد با سیستم اقتصاد مقاومتی نیز سازگار است. تغییر نظام بودجه ریزی از سنتی به بودجه ریزی عملکردی از موضوعات مورد تایید رهبرمعظم انقلاب است و بر اساس برنامه پنجم توسعه دولت مکلف شده است تا پایان سال دوم برنامه نسبت به بودجه ریزی عملیاتی اقدام کند.

در سالهای اخیر با اطلاع از نقایص و محدودیتهای موجود در سیستم حسابداری دولتی جهت نیل به اهداف پاسخگویی و تصمیم گیری در گزارشگری مالی دولت، قانونگذار ظرفیتهایی را برای تحول اساسی در نظام مالی بخش عمومی و دولتی ایجاد نمود. این ظرفیت ها مبنای کار کمیته های مختلف جهت تدوین استاندارد های حسابداری و سایر بستر سازی ها لازم برای رسیدن به حسابداری قیمت تمام شده و بودجه ریزی عملیاتی در بدنه مالی دولت شده است.

2-    پیشینه بودجه

از لحاظ لغت شناسی واژه "بودجه" از کلمه فرانسوی "بوژت" ریشه گرفته و به مرور زمان وارد زبانهای فارسی و انگلیسی شده است. این کلمه نخستین بار در انگلستان برای کیف کوچک حاوی مهر وزارت امور اقتصادی و دارایی آن کشور و سپس نام کیفی گردید که صورت منابع و مصارف سالانه کشور را در آن قرار می دادند. معنای لغوی آن در فارسی کیف یا کیسه چرمی است که صورت دریافتها و پرداختهای کشور را در آن قرار دارد. در متون تخصصی، بودجه سندی است مشتمل بر واژه ها و ارقامی که هزینه ها را به اهداف معین ارتباط می دهد.

سابقه پاسخ خواهی و در مقابل آن بودجه در ایران به زمان مشروطیت بر می گردد. اولین بودجه تاریخ ایران در زمان وزارت صنیع الدوله (1289 خورشیدی) در دوره دوم قانون گذاری تهیه و تقدیم مجلس شد. مورگان شوستر آمریکایی اولین کارشناسی بود که بصورت رسمی و با هدف سامان بخشیدن به وضعیت مالی دولت ایران در سال 1290 خورشیدی به ایران آمد که به علت وجود بحرانهای سیاسی پس از 8 ماه مجبور به ترک کشور شد. پس از گذشت یک دهه یعنی در سال 1301 خورشیدی دکتر میلیسپو که وی نیز آمریکایی بود با ماموریتی مشابه شوستر، وارد ایران شد که کارشناسان در حوزه بودجه ریزی، ورود وی به ایران را پایان فصل بودجه ریزی سنتی در کشور می دانند و با گذشت زمان تا به امروز نظام بودجه ای کشور با تغییراتی روبه رو شده و تا حدی به تکامل رسیده است.

2-1-        تعریف بودجه

مطابق ماده یک قانون محاسبات عمومی مصوب اول شهریور 1366 بودجه کل کشور برنامه مالی دولت  (GFS)[1] است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل سیاستها و هدفهای قانونی می شود، بوده و از سه قسمت بشرح زیر تشکیل میشود:

1- بودجه عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است:

الف – پیش بینی دریافت ها و منابع تامین اعتبار که بطور مستقیم و یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه بوسیله دستگاهها از طریق حسابهای خزانه داری کل اخذ می گردد.

ب – پیش بینی پرداختهای که از محل درآمدهای عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری، عمرانی و اختصاصی دستگاههای اجرائی، می تواند در سال مالی مربوط انجام گردد.

2- بودجه شرکتهای دولتی و بانکها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار .

3- بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور میشود .

نکته: هم اکنون در بودجه کل کشور قسمتهای دوم و سوم در هم ادغام شده اند و بودجه دارای دو قسمت است.

الف. بودجه عمومی دولت.

ب. بودجه شرکتهای دولتی ، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانکها.

3-   انواع بودجه از لحاظ تکنیک های بودجه ریزی

• بودجه سنتی (متداول)
• بودجه افزایشی (متحرک، خطی)
• بودجه بر مبنای صفر
• بودجه بر مبنای برنامه
• بودجه بر مبنای عملکرد (عملیاتی)

3-1-       بودجه سنتی (متداول)

بودجه بندی سنتی روشی است بیشترین تاکید بر نقش آن به عنوان ابزار مالی و حسابداری  دریافت ها و پرداخت ها در بخش دولتی است و نظارت مجلس و پارلمان بر حفظ و کنترل مخارج دولت در چارچوب اعتبارات مصوب است و تشخیص اینکه دولت چه اعمالی را انجام می دهد و در قبال پولی که خرج می شود چه نتایجی را به دست می آورد، نشان داده نمی شود. این بودجه براى انجام امور عادى و متداول سازمان‌ها به‌کار مى‌رود و دوره عملآنیکسالاست. بدین‌ترتیببودجهمتداولبودجه‌اىاستکهبراساسوضعیتانجام‌شدهدرگذشتهوحالمحاسبهودرنظرگرفتهمى‌شود. اینبودجهجوابگوىنیازهاىاقتصادىآیندهنبودهوازلحاظروش‌هاىمحاسبه نیز پیشرفت زیادى نکرده است.

3-2-      بودجه افزایشی (خطی، متحرک)

زمانیکه برای یکسال مبنا، بودجه مناسبی تنظیم شده باشد و طی سال به دفعات از این بودجه بازخورد گرفته شده باشد و در نهایت زمان و امکانات مناسبی برای تنظیم بودجه دوره بعد وجود نداشته باشد می توان از سیستم بودجه بندی افزایشی استفاده نمود. یعنی بودجه سال مبنا به علاوه درصد معینی افزایش در هزینه ها و درآمدهای دوره آینده با فرض اینکه حجم فعالیتهای عملیات دستگاه ثابت باشد. بودجه ریزی افزایشی به دلیل اهمیتی که در افزایش پاسخ گویی مالی دارد به مــاندگارترین و رایج ترین شیوه بودجه ریــزی در بــخش عمومی تبدیل شده است . این شیوه از بودجه ریزی بر سایر شیوه های بودجه ریزی تحمیل می شود یا به همراه آنان به کار می رود.

3-3-     بودجه بر مبنای صفر

این نوع  بودجه ریزی  پایه کار خود را بر توجیه مجدد هر فعالیت از مبنای صفر قرار داده و برای هر فعالیت باید توجیهی  برای ادامه و یا قطع آن وجود داشته باشد و هزینه ها از صفر شروع می شوند یعنی اینکه هزینه ها به جای آنکه بر مبنای سطح جاری محاسبه شوند از صفر شروع می گردند. ویژگی اصلی این بودجه ریزی، بـازنگری نظام مند برخی از فعالیت های بــرنامه های کــنونی از ابتدا است و بسته به جایگاه اصلی قدرت، این بودجه ریزی را مــی توان در هر یک از سطوح و یا تــمام سطوح ســازمان اجرا کـرد. در این سیستم بودجه نویسی از محصول مورد بودجه شروع می کند و به عقب بر می گردد تا به منابع مورد نیاز برسد و این برعکس عملی است که در بودجه سنتی انجام می شود.

3-4-     بودجه بر مبنای برنامه

اولین بار درسال 1349 در  جهت اصلاح مدیریت سازمانهای دولتی مطرح گردید و بودجه ای ‌است که در آن اعتبارات برحسب وظایف، برنامه‌ها و فعالیت‌هائى که سازمان دولتى در سال مالى اجرای بودجه براى نیل به اهداف خود باید انجام دهد، پیش‌بینى‌شده باشد. به بیان دیگر در این سبک بودجه بندی، عملیات سازمان به شکل برنامه کار تنظیم و برای هر برنامه اعتباری در نظر گرفته  می شود. در بودجه برنامه ای همانند بودجه سنتی از طبقه بندی اعتبارات بر حسب فصول و مواد هزینه استفاده می شود با این تفاوت که در بودجه سنتی کل اعتبارات هر سازمان دولتی در فصول و مواد هزینه مختلف پیش بینی می گردد، در صورتیکه در بودجه برنامه ای، اعتبارات هریک از برنامه ها، فعالیت ها و طرحها در قالب فصول و مواد هزینه پیش بینی می گردد. در این نوع بودجه بندی، محصول نهایی خدمات سازمان می باشد و از نظر هدف کاملا رابطه عکس با بودجه سنتی دارد.

3-5-     بودجه بر مبنای عملکرد (عملیاتی)

همان  بودجه  برنامه ای به شکل پیشرفته تر است که به نحوه دقیق تر و روشن تری اجرای برنامه ها را از دیدگاه هزینه و فایده تجزیه و تحلیل مینماید و با روش اندازه گیری حجم کار،قیمت تمام شده تولید یا خدمت را به دست آورده و با نورمها واستانداردها مقایسه تطبیقی و تحلیلی نموده و به علل افزایش قیمت تمام شده واقف میگردد. به بیان دیگر، بودجه بندی عملیاتی عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج بدست آمده از آن برنامه را نشان می دهد به نحویکه ارقام منظور شده در بودجه، مستند به تجزیه و تحلیل تفضیلی عملیات و قیمت تمام شده آنهاست. در این شیوه باید، علاوه بر تعیین دقــیق فعالیت های هـر برنامه، هــزینه های هر کدام از برنامه ها نیز به دقت برآورده شود. در چنین چارچوبی کــارآیی و اثـربخشی بــرنامه به عنوان هدف اصلــی بودجه ریزی عملیاتی مــطرح می شود. بودجه ریزی عملیاتی به دنبال ایجاد پیوند میان شاخصهای عملکرد و تخصیص منابع است. بنابراین این نوع بودجه حول دونکته ارتباط بودجه با نتیجه و ارتباط شاخص عملکرد و ارزیابی می چرخد.

4-    ضرورت بودجه ریزی عملیاتی در ساختار بودجه ای ایران

ساختار بودجه در ایران به گونه ای است که به راحتی هزینه ساز است به نحویکه منابع واقعی را از منابع غیر واقعی و تورمی تفکیک نمی کند. در شیوه رایج بودجه ریزی در دستگاههای دولتی ایران، فعلا حفظ سقف هزینه مطرح است. به بیان دیگر هر دستگاه بودجه سال جاری خود را معیار قرار می دهد و سپس بدون انجام هرگونه ارزیابی از عملکرد خود با توجه به نرخ تورم و سایر متغیرهای احتمالی در هزینه ها، درصدی را به درآمدها و هزینه های سال جاری اضافه می کند و به عنوان پیش بینی بودجه سال آینده خود به دولت ارائه می دهد. علاوه بر این در بودجه دستگاههای دولتی ایران استمرار حیات دستگاهها مطرح و ضرورت واقعی جامعه در نظر گرفته نمی شود.

4-1-       مبانی قانونی ضرورت بودجه ریزی عملیاتی

بند 9 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی موضوع اطلاح و تقویت همه جانبه نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی.

بند ﻫ  ماده 214قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران موضوع تهیه استاندارد های ملی حسابداری، حسابرسی طرح های تملک دارایی های سرمایه ای و قیمت تمام شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی.

ماده 219  قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران موضوع استقرار نظام بودجه ریزی عملیاتی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه به تدریج زمینه های لازم برای تهیه بودجه به روش عملیاتی در کلیه دستگاههای اجرایی فراهم آورد به نحویکه لایحه بودجه سال سوم برنامه به روش مذکور تهیه، تدوین و تقدیم مجلس شورای اسلامی شود.

همچنین در اجرای بند(32) سیاست های کلی برنامه پنجم و استقرار نظام بودجه ریزی عملیاتی، اعتباراتی که بر اساس قیمت تمام شده موضوع ماده (16) قانون مدیریت خدمات کشوری اختصاص می یابد پس از پرداخت به واحدهای مربوطه بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی و فقط بر اساس آیین نامه های مالی و معاملاتی و اداری و استخدامی هزینه می گردد که متضمن پیش بینی نحوه نظارت بر هزینه ها و تحقق اهداف پیش بینی شده است و با پیشنهاد معاونت وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیات وزیران می رسد.

بند (ب) تبصره 23 قانون بودجه سال 1381و بند (ر) تبصره 1 قانون بودجه سال 1382 موضوع اصلاح نظام بودجه نویسی  و اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه ها توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور.

ماده 8 دستورالعمل بودجه ریزی بر مبنای عملکرد (بند (ب) تبصره 4 قانون بودجه سال 1383) موضوع تهیه صورتهای مالی پایان دوره مطابق با چارچوب تدوین شده توسط وزارت امور اقتصاد و دارایی.

چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 هجری شمسی در جهت تقویت و کارآمد کردن نظام بازرسی و نظارت و همچنین اطلاح قوانین و مقررات در جهت رفع تداخل میان وظایف نهادهای نظارتی و بازرسی.

ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع اختصاص اعتبارات هزینه ای از محل بودجه عمومی دولت بر اساس قیمت شده به دستگاه های اجرایی.

ماده 88 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع اصلاح نظام حسابداری، پرداخت مبتنی بر عملکرد و بودجه ریزی عملیاتی توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی.

ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع اصلاح نظام بودجه ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور.

ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع افزایش کارایی، بهره وری و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول و هدفمند نمودن تخصیص منابع بر اساس دستورالعمل مشترک سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی.

4-2-      مزایای بودجه ریزی عملیاتی

• افزایش پاسخگویی براساس نتایج
• بهبود مدیریت عملکرد
• بهبود نحوه تخصیص منابع
• امـکـان تشخیـص لــزوم خـرج کـرد، بـراسـاس اطلاعـات صحیـح از منابـع و نیازهـا.
• زیر بنای سیستم جامع مدیریت عملکرد و نقطه شروع نظارت بر اثر بخشی سازمانی.
• امکان اتخاذ تصمیمات عینی و مؤثر.
• امکان مقایسه وضع موجود با وضع مطلوب و تناسـب آن با مأموریت‌هـای سـازمان از نظر منابع، دارایی‌ها و خدمات ارائه شده.
• شناسایی هزینه فعالیت ها.
• تعریف فعالیتهای هر برنامه.
• تغییر در نحوه تخصیص و ساختارهای بودجه ای.
• ایجاد مقاومت.
• ارتقای سیستم های تکنولوژی اطلاعات.
• عوامل سیاسی همچون نوع نظام، شرایط سیاسی، توافق و هماهنگی در سطوح مختلف قوه مجریه و مقننه.

4-3-     چالشهای پیش روی اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی

5-    جایگاه بودجه ریزی عملیاتی در سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و سایر سیاست های کلی نظام

مقام معظم رهبری با هدف تامین رشد پویا و بهبود شاخص‏های اقتصاد مقاومتی و دستیابی به اهداف سند چشم‏انداز بیست‏ساله، سیاست‏های کلی اقتصا مقاومتی با رویکردی جهادی، انعطاف‏پذیر، مولد، درون‏زا، پیشرو و برون‏گرا را ابلاغ نموده‏اند. در ادامه جایگاه بودجه ریزی در سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و سایر سیاست های کلی نظام ارائه شده است:

بند 9 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی:

اصلاح و تقویت همه‏جانبه نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی.

بند16 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی:

صرفه‏جویی در هزینه‏های عمومی کشور با تاکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‏های موازی و غیرضرور و هزینه‏های زاید.

بند19 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی:

 شفاف‏سازی اقتصاد و سالم‏سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‏ها و زمینه‏های فسادزا در حوزه‏های پولی، تجاری ارزی و ....

بند 3 سیاست های کلی بخش مالی:

تدوین نظام بودجه‏ریزی کشور بر مبنای بودجه‏ریزی عملیاتی هماهنگ با سندچشم‏انداز بیست‏ساله و برنامه‏های 5 ساله و تاکید بر شفاف‏سازی، قابلیت نظارت و منطقی کردن هزینه‏های دولت.

6-    نتیجه گیری

یکی از مهمترین بسترهای ایجاد تحول اقتصادی، ایجاد تحول در نظام مالی بوده که سرآغاز آن استقرار سیستم حسابداری و حسابرسی کارآمد بر اساس فناوری‌های نوین است به طوری که بتواند گزارشگری مالی دولتی را به نحو احسن بر اساس موازین و استانداردهای حسابداری و حسابرسی دولتی انجام داده و از طرف دیگر نیازهای تهیه و تدوین بودجه ریزی عملیاتی را مرتفع نماید.

کشورهای دارای رتبه 1 تا 20 دنیا در حوزه کسب و کار، کشورهایی هستند که از شفافیت بالای مالی برخوردار هستند. چرا که شفافیت مالی، کیفیت اطلاعات بودجه ای و قابلیت آن در پاسخگویی به مردم را ارتقا می دهد که این امر منتج به جذب سرمایه، ایجاد اشتغال و افزایش سرانه درآمدها و تعیین قیمت تمام شده کالا و خدمات می گردد.

از طرفی امروزه بودجه‌ریزی عملیاتی صرفا یک نظریه نیست که توسط اساتید دانشگاه‌ها فقط در محیط‌های دانشگاهی مطرح شود بلکه یک ضرورت است که باید حتماً بودجه‌‌ریزی کشور را عملیاتی نماییم. لذا همانگونه که مقام معظم رهبری مدظله العالی در منویات خود از جمله برنامه پنجم توسعه بیان فرمودند باید تلاش کنیم تا حسابداری تعهدی که زمینه‌ساز بودجه‌ریزی عملیاتی هم خواهد شد را اجرا نماییم.

  مراجع

[1]    Curristine. T, “Government Performance: Lessons and Chalenges”, Journal of Budgeting, Vol. 5, Isuue 1, 2005.

[2]    Robinson. M, “Performance Budgeting Lessons from a Comparactive Overview”, Vol. 3, Isuue 4, 2005.

[3]   حسن آبادی، محمد و علیرضا نجار صراف "بودجه ریزی عملیاتی" ویژه نامه گزیده مدیریت دولتی، فصلنامه مدیریت و توسعه، شماره 3، پائیز 1384، صفحات 27-41.

[4]   محمد نبی جواهری "بودجه ریزی در ایران و مشکلات آن"، 1387.

[5]   جعفر باباجانی "حسابداری و کنترل های مالی دولتی" دانشگاه علامه بابایی، 1382.

[6]    علی پناهی "بودجه ریزی عملیاتی" نشریه مجلس و پژوهش، شماره 47، 1388 سال، صفحات   15-35.

[7]   سیروس وزیریان "مفاهیم و اصطلاحات بودجه ریزی" انتشارات سازمان مدیریت و برنامه ریزی، 1382.

[8]    محسن برزوزاده "بودجه ریزی عملیاتی" انتشارات سپینود،     1390.

[9]   مجموعه مقالات اولین کنفرانس "بودجه ریزی عملیاتی در ایران" مجله فنی و مهندسی مدرس، دانشگاه تربیت مدرس، شماره 25، پائیز 1385، صفحات 112-118.

[10]  پایگاه   اینترنتی www.Khamenei.ir

• نویسنده : یزد فردا
• منبع خبر : خبرگزاری فردا