یزدفردا
پایگاه خبری و تحلیلی
بررسی تجربه توسعه اقتصادی در سنگاپور، ترکیه و گرجستان
سرآغاز اصلاحات اقتصادی کجا باید باشد؟ حتی اگر فرض شود، سیاست‌گذار اراده سیاسی برای از سرگیری اصلاحات را به خرج دهد، کدام بخش از اقتصاد را برای جراحی انتخاب کند؟ از اصلاحات بودجه شروع کند یا از استقلال بانک مرکزی؟ از مقررات‌زدایی یا خصوصی‌سازی؟ بسیاری معتقدند عدم آگاهی از نقطه شروع بهینه، خود یکی از علل تعلل در آغاز اصلاحات اقتصادی بوده است. بررسی تجربه کشورهای دنیا نشان می‌دهد اصلاحات اقتصادی در ۳ حیطه مختلف شروع می‌شوند. «بوروکراسی‌زدایی شامل کاهش حجم دولت و اصلاحات بودجه»، «آزادسازی شامل مقررات زدایی، آزادسازی تجاری و استقلال نهادهای پولی» و در نهایت «خصوصی‌سازی». واکاوی تجربه‌های جهانی حکایت از آن دارد که اگر چه نقطه آغاز اصلاحات الزاما یکسان نیست، اما فصل مشترک همه کشورها تکمیل «پکیج کامل»ی از اصلاحات بوده که وضعیت رفاهی کشورها را به سمت نقطه مطلوب هدایت کرده است. گرجستان اصلاحات را از آزادسازی و مقررات‌زدایی با تکیه بر بهبود شاخص سهولت کسبوکار آغاز کرد. ترکیه بوروکراسی‌زدایی را با اصلاح بودجه به منظور مهار تورم شروع کرد و سنگاپور نیز بر آزادی تجاری متمرکز شد. اما در این تجارب متفاوت یک نقطه مشترک وجود دارد؛ تداوم اصلاحات و هم‌جهت شدن آن در مراحل نهایی.
درخصوص اصلاحات اقتصادی، معمولا دو سوال کلیدی مطرح می‌شود: اول اینکه ضمن اجماعی که برای نسخه اصلاحات ایجاد شده، چرا اصلاحات انجام نمی‌شود؟ بسیاری مشکل عدم اراده سیاسی را در جواب مطرح می‌کنند. سوال دوم که کمتر مورد توجه قرار گرفته، این است که اصلاحات از کدام بخش از اقتصاد آغاز شود؟ سیاست مالی، پولی، تجاری یا هر بخش دیگری. در مجموع درخصوص نقطه آغاز، اصلاحات اقتصادی را می‌توان به ۳ گروه «بوروکراسی‌زدایی شامل کاهش حجم دولت و اصلاحات بودجه»، «آزادسازی شامل مقررات‌زدایی، آزادسازی تجاری و استقلال نهادهای پولی» و در نهایت «خصوصی‌سازی» تقسیم کرد. تجربه کشورهایی مانند گرجستان، ترکیه و سنگاپور درخصوص آغاز اصلاحات بررسی شده‌اند. بررسی‌ها نشان می‌دهد گرجستان از آزادسازی شروع کرد، مقررات‌زدایی رتبه این کشور را در شاخص سهولت کسبوکار در کمتر از ۳ سال به رتبه تک‌رقمی نزدیک کرد. ترکیه بوروکراسی‌زدایی را به‌عنوان نقطه آغاز انتخاب کرد و با اصلاح بودجه به منظور مهار تورم شروع کرد. کشورهای آسیای‌شرقی از جمله سنگاپور نیز مانند گرجستان با «آزادسازی» شروع کردند. تمرکز بر آزادی تجاری، سیالیت تکنولوژی و سرمایه‌گذاری خارجی این کشورها را به غول‌های صادراتی دنیا بدل کرده است.
از کجا باید شروع کرد؟
در پاسخ به این سوال که چرا اقتصاد ایران در دهه‌های گذشته به مقصد مطلوب نرسیده، بسیاری از کارشناسان پارادایم «اصلاحات اقتصادی» را مطرح می‌کنند. شاید هیچ پارادایمی به اندازه «اصلاحات اقتصادی» در وضعیت فعلی اقتصاد ایران مدافع نداشته باشد. فرقی نمی‌کند از چه خط فکری یا طرفدار کدام حزب سیاسی باشد، امروزه همه دوای همه دردهای اقتصاد را در نسخه سنگین «اصلاحات اقتصادی» خلاصه می‌کنند. چپ یا راست، سوسیالیست یا لیبرالیست، طرفدار دولت یا منتقد دولت یا حتی بعضا خود سیاست‌گذارانی که افسار امور را به‌طور کامل در دست دارند همه راه برون‌رفت از مسیر نامطلوب فعلی را از سرگیری اصلاحات می‌دانند. با وجود این اجماع نظر، اما مساله اصلاحات هنوز در حوزه عمل اتفاق نیفتاده است. مانند بیماری که همزمان توسط چند پزشک ویزیت می‌شود، همه پزشکان نسخه بهبود او را یک آمپول واحد معرفی می‌کنند اما کسی حاضر نیست آمپول را در بدن بیمار فرو کند. بیماری و درد بیمار در گذر زمان درحال گسترش است و همزمان پزشکان تکرار می‌کنند که تنها راه درمان آن آمپول خاص است. طبیعی است که تکرار این دیالوگ نه‌تنها برای درمان درد بیمار خوب نیست، بلکه به لحاظ ذهنی اثرات مخرب قابل‌توجهی روی تحمل و بقای او دارد. بنابراین اولین سوال درخصوص تناقض اصلاحات این است که چرا آمپول اصلاحات در بدن بیمار اقتصاد ایران فرو نمی‌رود؟ این سوال در محافل عمومی به میزان قابل‌توجهی مورد بحث قرار گرفته است. مهم‌ترین جوابی که تجربه اقتصاد جهانی داده می‌دهد حضور «اراده سیاسی یا Political Will» است. اراده سیاسی تنها راه‌حل تناقض بین «اجماع» و «عدم اقدام عملی» است؛ به این معنا که اگر در اقتصادی روی یک نسخه واحد بین سیاست‌گذاران اجماع وجود داشت اما آن نسخه پیاده نشد، تنها کاستی فضای سیاست‌گذاری عدم حضور «اراده سیاسی» است. اگر در سیستمی فساد فراگیر باشد، اما اقدام عملی برای مبارزه با فساد صورت نگیرد، باید دنبال خلأ اراده سیاسی رفت؛ چرا که کسی نمی‌تواند اثرات مخرب فساد را انکار کند و همه سیاست‌گذاران روی مبارزه با فساد متفق‌الرای هستند. بعد از این سوال که چرا اصلاحات عملی نمی‌شوند، سوال مهم‌تری قابل طرح است که کمتر به آن پرداخته شده است؛ اینکه اصلاحات از کدام نقطه و در کدام بخش از اقتصاد آغاز شود؟ سیاست پولی، سیاست مالی یا اصلاحات انرژی؟ در مثال بیمار، بعد از اینکه پزشکی حاضر به تزریق آمپول به بدن بیمار شد، سوال بعدی این است که آمپول را در کدام قسمت از بدن بیمار تزریق کند؟ این سوال در فضای اقتصاد ایران کمتر مورد توجه قرار گرفته است. رجوع به تجربه کشورهای مختلف می‌تواند در این خصوص مسیر را هموارتر کند.
سلسله مراتب اصلاحات گرجستان
تجربه کشورهای خارجی نشان می‌دهد پارادایم اصلاحات اقتصادی را می‌توان به ۳ مجموعه مجزای «بوروکراسی‌زدایی»، «خصوصی‌سازی» و «آزادسازی» تقسیم کرد. در واقع، اصلاحات اقتصادی در تلاش است تا با ۳ نسخه یاد شده ۳ مرض اصلی را از بدن اقتصاد دور کنند و به همین دلیل وقتی این سوال مطرح می‌شود که اصلاحات از کدام بخش شروع شود، برخی ممکن است بوروکراسی‌زدایی را نقطه مناسبی بدانند؛ یعنی سیاست‌گذار ابتدا شروع کند به کاهش نقش دولت و تقلیل تعداد زیرمجموعه‌ها و وزارتخانه‌ها، سپس مراحل بعدی اصلاحات اقتصادی را آغاز کند. اصلاحات سیاست مالی و بودجه‌ریزی در این مرحله قرار می‌گیرند. گروهی دیگر معتقدند باید از «خصوصی‌سازی» شروع کرد. گروهی نیز معتقدند فرآیند اصلاحات باید از «آزادسازی» شروع شود؛ یعنی تمام مداخله‌های قیمتی در بازارهای مختلف از جمله بازار ارز حذف شوند و عوامل بازار نقشی مسلط در تعیین قیمت داشته باشند.اصلاحات سیاست پولی از جمله انعطاف‌پذیری نرخ بهره و استقلال بانک مرکزی می‌توانند ذیل گروه آزادسازی قرار گیرند. اصلاحات دیگری مانند مقررات‌زدایی از فضای تجارت، سهولت کسبوکار و جذب سرمایه خارجی نیز ذیل این اصلاحات مرتبط با «آزادسازی» قرار می‌گیرند. گروهی دیگر نیز ممکن است پاسخ دهند بهترین راهکار این است که همه مراحل اصلاحات به‌صورت همزمان صورت گیرند. تجربه گرجستان درخصوص اصلاحات اقتصادی آموزنده است. این کشور هر ۳ دسته اصلاحات اقتصادی را در کمتر از ۲ سال به‌صورت فشرده انجام داد. اگر چه بسیاری معتقدند اصلاحات اقتصادی گرجستان به‌صورت همزمان صورت گرفت. اما روند اوضاع نشان می‌دهد اصلاحات ابتدا از «آزادسازی» شروع شد؛ در این مرحله با حذف مقررات مختلف سیاست سهولت کسبوکار دنبال شد؛ در گام دوم «بوروکراسی‌زدایی» بود که منجر به تقلیل نیروی کار و وزارتخانه‌ها و همین‌طور اصلاح بودجه دولت شد. در گام سوم نیز خصوصی‌سازی از سر گرفته شده است؛ یعنی در این کشور بعد از مقررات‌زدایی، ابتدا حجم دولت کاهش یافته، اصلاحات حوزه پولی و بودجه‌ای انجام شده سپس فرآیند خصوصی‌سازی دنبال شده است. بسیاری از واگذاری‌ها در این کشور از انتهای سال ۲۰۰۵ شروع شد؛ این درحالی است که اصلاحات دو بخش دیگر از انتهای سال ۲۰۰۳ آغاز شده بود. به‌طور خاص اصلاحات بودجه و مقررات‌زدایی‌ها از ابتدای سال ۲۰۰۴ شروع شدند که باعث تقویت رتبه گرجستان در شاخص سهولت کسبوکار شد.
لنگر بیرونی ترکیه
چیزی که تجربه اصلاحات اقتصادی ترکیه را از سایر کشورها جدا می‌کند حضور یک «لنگر» (Anchor) بیرونی است؛ در ترکیه اگر چه نمی‌توان شکل‌گیری اراده سیاسی در آغاز اصلاحات از سوی معماران داخلی مانند کمال درویش را نادیده گرفت، اما سرخط‌ها و چارچوب اصلاحات عمدتا از لنگرهای جهانی مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول گرفته می‌شد. حضور این لنگرهای مهم فرآیند اصلاحات را نیز تحت‌تاثیر قرار داد به‌طوری‌که درجه همزمانی و فشردگی برنامه اصلاحات در این کشور افزایش یافت؛ مهم‌ترین اصلاحات اقتصادی ترکیه در کمتر از ۳ سال صورت گرفت. در ترکیه اصلاحات از «بوروکراسی‌زدایی» استارت خورد؛ کمال درویش معتقد بود مهم‌ترین ریشه ابرتورم در اقتصاد این کشور سیاست مالی معیوب بود؛ به همین دلیل در گام نخست برنامه اصلاح و کاهش مخارج دولت را به اجرا گذاشت. کاهش حقوق‌بگیران دولت و پالایش تکنیکی بودجه‌ریزی دولت از جمله اقداماتی بود که در گام نخست صورت گرفت. در گام دوم، افزایش استقلال نهادهای پولی، مقررات‌زدایی و واگذاری در بخش‌های مختلف دنبال شد. بنابراین ضمن فشردگی برنامه اصلاحات اقتصادی ترکیه، می‌توان اولویت اصلاحات در ترکیه را «بوروکراسی‌زدایی» سپس دو گام «آزادسازی» و «خصوصی‌سازی» به‌صورت همزمان معرفی کرد.
شروع از مقررات‌زدایی
تجربه کشورهای آسیای شرقی در فرآیند اصلاحات را می‌توان تا حدی از تجربه کشورهای دیگر جدا کرد؛ مهم‌ترین محور و اولویت اصلاحات اقتصادی در این کشورها، «آزادسازی» اقتصادی بود. همین آزادسازی اقتصادی بعدها مسیر توسعه را برای این کشورها فراهم کرد؛ مقررات‌زدایی‌های حوزه تجارت باعث شده تا کشورهای آسیای شرقی به نام غول‌های تجارت و مراکز تجاری بزرگ دنیا شناخته شوند. هجوم سرمایه‌گذاری خارجی در این کشورها که بعدها زمینه تقویت تکنولوژی و بسط صادرات را فراهم کرد همه مدیون مقررات‌زدایی از اقتصاد بود. بنابراین می‌توان ادعا کرد که در کشورهای آسیای شرقی محور و حتی استارت اصلاحات اقتصادی «آزادسازی» بود؛ در مراحل بعدی سیاست‌های «بوروکراسی‌زدایی» و «خصوصی‌سازی» موردتوجه قرار گرفتند. به‌عنوان مثال در تجربه سنگاپور، مقررات‌زدایی محور اصلاحات اقتصادی بوده است. سنگاپور کشور سهولت کسبوکار است؛ این کشور همواره در شاخص راه‌اندازی کسبوکار در رتبه‌های برتر قرار داشته است. یکی دیگر از عواملی که منجر به رشد پایدار سنگاپور شد، تقویت و جذب سرمایه انسانی با کیفیت بالا در مجاری دولتی و بوروکراتیک بود. در ویتنام نیز روند یکسانی تجربه شد. رشد پایدار ویتنام را بسیاری از اقتصاددانان مدیون مقررات‌زدایی‌اند؛ توجه به سرمایه‌گذاری خارجی و سهولت راه‌اندازی کسبوکار همه در اولویت‌های دولت ویتنام بوده‌اند.
اصلاحات ریگانی-تاچری
ریگان، رئیس‌جمهور آمریکا و تاچر، نخست‌وزیر انگلیس را می‌توان پرچمداران اصلاحات اقتصادی نامید. ریگان در سال‌های ۱۹۸۱ تا ۱۹۸۸ رئیس‌جمهور آمریکا بود و کاهش مالیات‌ها به‌ویژه مالیات‌هایی که برای تولید مانع ایجاد می‌کنند را در دستور کار خود قرار داد. در سوی مقابل، تاچر که در دوره ۱۹۷۹ تا ۱۹۹۰ نخست‌وزیر انگلیس بود اصرار زیادی به کاهش تورم داشت. ریگان و تاچر هر دو معتقد بودند که دولت ناکارآست و کاهش نقش دولت در اقتصاد می‌تواند مسیر توسعه را هموار کند. اما رویکردهای آنها برای اصلاحات اقتصادی متفاوت بود. در آمریکا، ریگان طرفدار سمت عرضه بود به همین دلیل با کاهش مالیات و محدود کردن هزینه‌ها همواره در تلاش بود تا سمت عرضه اقتصاد را تقویت کند. در سویی دیگر، تاچر پول‌گرا معتقدبود غارتگری دولتی منجر به کاهش بهره‌وری اقتصاد شده و همواره در تلاش بود تا با مبارزه با کسری بودجه، تورم را مهار کند.