یزدفردا
پایگاه خبری و تحلیلی
آسیب شناسی شوراها
امیرحسین رادمنش عضو شورای اسلامی شهر یزد
آسیب شناسی در شوراها
از دیدگاه مدیریت «انسان یک موجود اجتماعی هدفگرا است» که همواره تلاش میکند از طریق نهادهای سازمانی و غیر سازمانی به اهداف خود تحقق بخشد. از جمله نهادهای سازمانی در سطح خرد میتوان به مؤسسات و شرکتها و در سطح کلان به دولتها اشاره نمود. این دسته نهادها از یک سری قوانین و معیارهای مشخص تشکیل و در جهت تحقق اهداف تعیین شده خود فعالیت میکنند.
نهادهای غیرسازمانی نیز نوعی مجموعههای اجتماعی تلقی میشوند که ضرورتاً شکل رسمی و سازمانی ندارند و بیشتر بر اساس قراردادها و تحت تأثیر متغیرهای اجتماعی شکل میگیرند. از جمله این نهادهای غیرسازمانی در سطح خرد میتوان به خانوادهها و در سطح کلان به احزاب و مجالس قانونگذاری و شوارها اشاره نمود.
مهمترین وجه تمایز این دو دسته نهاد آن است که در نهادهای سازمانی جایگاه انسان توسط سازمان تعیین میشود، ولی در نهادهای غیرسازمانی جایگاه نهاد توسط مجموعه انسانهای مؤثر تعریف میشود. برای روشنتر شدن موضوع میتوان گفت اگر فردی وارد یک شرکت تولیدی یا یک سازمان عمومی شود جایگاه او در سازمان تحت عناوینی چون کارمند، کارشناس، کارگزینی، مدیر فروش و ... تعریف شده است و رفتار او بر اساس این جایگاه شکل میگیرد. اما در نهادهای غیر سازمانی افراد بر اساس رفتار خود جایگاه نهاد را شکل میدهند.
وجه مشترک هر دو نهاد در آن میباشد که انسان میتواند با استفاده از قدرت تفکر خود نهاد را تغییر و رفتار آن را اصلاح نماید، بعبارتی یک رابطه متقابل بین انسان و نهاد وجود دارد. در این میان هر عاملی که این ارتباط متقابل را تحت تأثیر قرار دهد و از حالت مطلوب خارج نماید نوعی عامل آسیب رسان تلقی میشود. این آسیبها بعلت روند تدریجی عمدتاً قابل مشاهده نمیباشند و با توجه به جایگاه شوراها در سیستم سیاسی کشور نیازمند توجه گستردهای هستند.
انواع آسیبهای شوراها
شوراها از بعد مدیریتی یک نهاد غیر سازمانی تلقی میشوند. به بیانی دیگر شوراها را میتوان «یک مجموعه اجتماعی دانست که مجموعهای از مسئولیتها و وظایف را در راستای تحقق مجموعهای از اهداف اجتماعی و اقتصادی بر عهده میگیرد». شوراها بعنوان نهادهای اجتماعی از طریق اشکالی چون انتصاب، انتخاب و یا وراثت قابل تشکیل هستند که انسان به لحاظ تجربه تاریخی خود و شرایط متغیر اجتماع شکل انتخابی آن را بیشتر پذیرفته است.
این شوراها به دلایل متغیر و پیچیده بودن روابط اجتماعی با مسائل و مشکلات متعددی روبرو هستند که عدم توجه و دقت نسبت به آنها میتواند به پایههای اصلی نهاد شوراها آسیبهای غیر قابل جبرانی وارد سازد. در ادامه برخی از این مسائل و آسیبها را بررسی خواهیم داشت.
سیاست زدگی
یکی از عمده نقشهای اجتماعی و اصلی شوراها ، نقش نظارتی میباشد. به عبارت دیگر میتوان گفت شورا تبلور مسئولیت اجتماعی مردم است که به شکل نهادی توسط افرادی منتخب مردم اعمال میشود. این افراد منتخب از زمان شروع فعالیت تا پایان دوره تصدی شورا در جهت تقویت خدمات و مدیریت شهری در شهرها و خدمات روستایی در سطح روستاها تلاش میکنند. ولی ممکن است گاهاً به لحاظ تمایلات گروهی به تقویت قدرت خود در شوراها جهتگیری کنند که نهایتاً در صورت تشدید این رفتارها نوعی جو سیاسی بر شوراها غلبه میکند که ابعاد اقتصادی و اجتماعی شوراها را تحت تأثیر قرار میدهد.
در این حالت شورا به جای تبیین تفکر «چه چیزی»، تفکر «چه کسی» را اولویت میدهد. این جو سیاسی یا نوعی سیاست زدگی در صورت غلبه بر رفتارهای مردم همانند بوی کارخانجات شیمیایی یا بیمارستانها حالت عادی پیدا میکند حالتی که افراد پس از مدتی متوجه آن نمیشوند و در نتیجه آن انرژی و منابع عمومی اتلاف میشود و مردم و شوراها به جای حل مسائل و مشکلات شهری به حل تعارضات سیاسی مشغول میشوند.
نتایج این وضعیت به روابط اجتماعی مردم و شورا از یک طرف و سازمانهای دولتی و محلی از طرف دیگر آسیب میرساند و منجر هب کاهش اثربخشی شوراهای محلی میگردد.
عمده ابزار مدیریتی جهت جلوگیری از این آسیب در شوراها تدوین یک آرمان مشترک بین اعضاء و مردم است. این آرمان مشترک علاوه بر ایجاد یک جهتگیری فکری و هماهنگی بلند مدت بین فعالیتها، یک همبستگی عمومی بین مردم و نسلهای آینده را فراهم میسازد و از تبدیل شدن اختلاف نظرها به تضادهای سیاسی بین احزاب و جناحها و آسیبهای احتمالی آن میکاهد.
وقتی شورا به این آسیب دچار شود و سیاست زدگی در آن ریشه یابد، شورا به مانند ماشین پر سر و صدائی در میآید که شعارهای فراوانی میدهد ولی در عمل حرکت و تحولات عمدهای را ایجاد نمیکند. تداوم این روند در شورا به بیتفاوتی و سرخوردگی مردم منتهی میشود که نهایتاً روند رشد و توسعه منطقهای را مختل میکند.
عملزدگی
شوراها چه در سطح شهرها و چه در سطح روستاها وظایف متعددی را بر اساس قانون بر عهده دارند. در کنار این وظایف مسئولیت برخی اهداف را نیز بعنوان وعده انتخاباتی در برابر مردم بر عهده گرفتهاند. تمام این وظایف و مسئولیتها ، یک مجموعه گستردهای از فعالیتهای مختلف را ایجاب میکند.
در این شرایط توجه بیش از اندازه به مسائل اجرائی و جزئیات برنامهها و طرحها را میتوان از جمله آسیبهای جدی شوراها دانست که عموماً عملزدگی اطلاق میشود. این امر گاهاً موجب میشود که برخی مسائل پیش پا افتاده و ساده به مسائلی پیچیده و مهم تبدیل شوند و هم انرژی و تلاش اعضاء و هم منابع مردم در حد همان مسائل ساده و غیر ضروری صرف شود تداوم این روند به کاهش کارائی و پویائی شورا منجر خواهد گردید.
برای پرهیز از این مساله ، شوراها و مسلماً اعضاء آنها نیازمند داشتن یک نگرش سیستمی به مسائل از طریق ایجاد یک نظام جامع ارزیابی ، کنترل مستمر برنامهها ، ارتباط با مردم و نظرسنجی افراد هستند.
تحقق این نگرش مستلزم توجه گسترده به امر برنامه ریزی و طراحی برنامهها و پروژههای مختلف خدماتی و اجرائی است. بدون این امر و صرفاً تکیه بر دیدگاه حسی و نظری ممکن است شوراها در یک مسیر توسعه غیر واقعی هدایت شوند که نهایتاً موجب صرف منابع ، اعتبارات و بودجههای متعدد بدون کسب اهداف واقعی و موثر شود.
تضاد قانونی
در یک نظام غیر متمرکز بین اهداف ملی و اهداف محلی یک مجموعه گسترده و متنوعی وجود دارد که تفکیک دقیق این اهداف به لحاظ ارتباط سیستمی آنها میسر نمیباشد. از طرفی علیرغم پیشبینیهای قانونی در قانون اساسی، دولتها قبل از تشکیل شوراها ایجاد شدهاند و بسیاری از وظایف محلی را بر عهده دارند که با ایجاد و شروع به فعالیت شوراها به علت عدم تفکیک دقیق مسائل ملی و محلی در برخی وظایف بین حکومت مرکزی و محلی یا بعبارتی بین دولت و شوراها تضادهای قانونی ایجاد میشود. از جمله این تضادهای احتمالی میتوان به مالیاتهای ملی و ملی ، برنامههای آموزشی و خریدهای خارجی اشاره نمود.
وظایف ملی >--< وظایف محلی
شوراها برای پرهیز از این تضاد ، نیازمند یک اولویت بندی مسائل در مسیر توسعه منطقه خود هستند این اولویت بندی در سه سته قابل بررسی است :
دسته اول به مواردی اشاره دارد که بیشتر آثار محلی داشته و کمتر بعنوان یک متغیر ملی تلقی میشوند از جمله این موارد میتوان به مدیریت خدمات شهری یا روستائی اشاره نمود. دسته دوم به مواردی اطلاق میشود که هم آثار محلی داشته و هم آثار ملی داررد. این دسته مسائل مانند مالیات ملی و مالیات محلی میتواند موجب جابجایی گسترده بین مناطق مختلف در زمینههایی چون سرمایه و نیروی کار و ... شود و یا میتواند موجب کاهش آثار برنامههای ملی در مناطق خاصی شود. دسته سوم به مسائلی اطلاق میشود که آثار ملی آن بیشتر از آثار محلی آن است از جمله این مسائل میتوان به حمل و نقل ، بانکداری، مبادلات خارجی و آموزش عالی اشاره کرد که دولتهای ملی در نظامهای توسعه نیافته در چنین مواردی نیازمند تمرکز در سیاستهای مربوطه هستند ولی با توسعه نظامهای محلی و تقویت مبانی عدم تمرکز میتوان بخشی از این مسائل را به شوراهای محلی انتقال داد.
شورراهای محلی برای انجام مؤثر وظایف خود نیازمند توجه به این اولویت بندی با تمرکز روی موضوعات دسته اول به لحاظ مراحل اولیه اجرای قانون شوراهای شهر و روستا و توسعه سیاست عدم تمرکز میباشند. در مراحل بعدی با گسترش و تقویت مبانی و پایههای توسعه منطقهای میتوان موضوعات دسته دوم را مورد توجه قرار داد. این امر موجب میشود که تضاد قانونی بین حکومت مرکزی و شوراهای محلی در حداقل قرار گیرد و آثار جانبی آن قابل کنترل باشد.
مسائل دسته سوم به لحاظ حیطه تأثیرگذاری آنها عمدتاً در اختیار دولتهای مرکزی قرار دارد مگر آنکه توافق خاصی بین حکومت مرکزی و شوراهای محلی بعمل آید.
تداخل وظایف و تعدد مراکز تصمیمگیری
یکی دیگر از آسیبهای مؤثر شوراهای محلی در سطح شهرها و روستاها را میتوان وجود مراکز تصمیمگیری متعدد و تداخل وظایف برخی نهادها و مراکز اجرائی دانست. این مشکل عمدتاً از آنجا ناشی میشود که دولت وظایف تعیین شده و قانونی شوراها را در غیاب آنها خود بر عهده داشته است و تشکیلات خاصی را در این خصوص ایجاد نموده است که با تفکیک فعالیتهای محلی از مجموعه برنامههای دولت و تففویض آن بر عهده شوراهای محلی زمینه را برای امکان تداخل وظایف بین دستگاهای اجرائی و شوراهای محلی را آماده میسازد. این مسسأله میتواند منجر به برگشت سیاست توسعه شوراهای محلی و عدم تمرکز دولت شود.
برای جلوگیری از این وضعیت شوراهای محلی نیازمند افزایش مشارکت مردم در فعالیتها و برنامهها هستند زیرا دولت با توسعه سیاست عدم تمرکز حمایت خود را از شوراهای محلی کاهش خواهد داد و این کاهش بدون حمایت مردمی قابل جبران نمیباشد.
از طرفی در مورد برنامهها و سیاستهای محلی تصمیمات متعددی مورد نیاز است که در سطح شهرها و روستاها با مراکز تصمیمگیری متعدد دولتی و غیر دولتی مواجه میباشند. برای مثال در شهرها برای مشکل مسکن علاوه بر شرکتهای ساختمانی ، سازمان زمین شهری ، مسکن و شهرسازی و شهرداریها نیز در تصمیمگیریها دخالت دارند که مشکل عمدهای برای مدیریت شوراهای شهری محسوب میشوند. در روستاها نیز علاوه بر وزارت کشور ، سازمانهایی نظیر جهاد سازندگی، کشاورزی نیز در تصمیمات مؤثر هستند و یک مجموعه تصمیم گیری متعددی ایجاد میکنند که مسلماً عدم توجه به آنها آسیبهای جدی به شوراهای محلی در سطح روستا میرساند.
برای پرهیز از این مساله شوراهای محلی بجای ایجاد سازمانها ، موسسات و عناصر خدماتی جدید باید به تعریف و تنظیم روابط بین عناصر و سازمانهای محلی و دولتی توجه داشته باشند. به گونهای که بتوانند محدودیتهای رشد و توسعه منطقهای را به حداقل برسانند.
کمبودهای نرم افزاری
شوراها را میباید یکی از آرزوهای دیرین ملت ایران دانست، آرزوئی که تحقق آن مبارزات فراوانی را به همراه داشته است. به همین خاطر در کشور ما شوراها را میتوان پدیدهای نوبشمار آورد که آثار گستردهای در زمینههای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایجاد خواهد کرد. این پدیده میتواند بعنوان عامل و یا مانع توسعه در مسیر حرکت جامعه مؤثر باشد، آنچه که در این میان ضرورت دارد چگونگی برخورد با این پدیده اجتماعی است.
یکی از راههای هدایت شوراها به یک جایگاه مناسب در نظام سیاسی و اجتماعی کشور توجه به مسائل آموزشی، پژوهشی و قانونی است آنچه که مجموعاً در این کتاب کمبودهای نرم افزاری نامیده شده است. اگر ما به شوراهای محلی بعنوان پدیده نگاه کنیم همانند تمام پدیدهها ملزومات خودش را خواهد داشت، این ملزومات را در مورد شوراها میتوان بشرح زیر بررسی کرد :
الف) آموزش :
برای برخورد با هر پدیدهای انسان نیازمند یادگیری است که عمدتاً از دو طریق تجربه و آموزش مبانی میسر است. شوراها به لحاظ نو پا بودن در سه بعد نیازمند آموزش هستند : منتخبین شوراها ، مردم و مسئولان دولتی و هر چقدر در مراحل اولیه به این آموزشها اهمیت بیشتری داده شود حرکت شوراها چه در سطح روستاها و چه در سطح شهرها روانتر خواهد بود.
ب) پژوهش :
شوراهای محلی در کشور ما با متغیرهای اجتماعی و سیاسی بسیاری روبرو هستند و آثار متقابلی را در این زمینه خواهند داشت. برای بررسی این آثار و تدوین یک نظام غیر متمرکز مبتنی بر شوراهای محلی از یک طرف و توسعه و تطابق آنها با شرایط متغیر اجتماعی و سیاسی از طرف دیگر ، دولت نیازمند توجه به امر تحقیقات و انجام مطالعات مختلف در زمینه ابعاد پیچیده شوراها است. این پژوهشها میتواند راه را برای توسعه و پردازش فعالیتها و جایگاه شوراها در سطح کلان تسهیل نماید.
ج) قانون :
شوراها توسط قانون ایجاد و در یک چارچوب قانونی فعالیت خواهند داشت. به همین لحاظ ضروریترین عامل تحرک شوراها قانون است، بایدها و نبایدهای حکومت از طریق قانون و مقررات برای شوراها تعریف میشود. این قانون همواره در برخورد با مسائل ، موضوعات و شرایط جدید نیازمند رفع نواقص و اشکالات موردی است و بدون آن شوراهای محلی جایگاه تضعیف شدهای خواهند داشت.
عدم توجه به این سه دسته ابزار هدایتی میتواند اثربخشی شوراها را از بین ببرد و به شکل بیثمر تبدیل سازد که نهایتاً هم دولت و هم ملت از آن آسیب خواهند دید.
انتظارات غیر واقعی
شوراها بین دو مفهوم کلان اجتماعی «دولت» و «مردم» قرار داشته و رابطه متقابل و پیچیدهای با هر کدام دارند. شوراها علاوه بر آنکه در ارتباط مستقیم با مردم هستند با دولت نیز ارتباط گستردهای دارند و بدون آنها جایگاهی مؤثر نخواهند داشت.
مردم یکسری دادهها از جمله مالیاتها ، امکانات ، اختیارات و ... را به شوراها انتقال میدهند و در مقابل یکسری ستادهها را طلب میکنند که عموماً انتظارات مردم نامیده میشود. در طرف دیگر شوراها نیز یکسری دادهها تحت عنوان فعالیتهای اجرائی ، مقررات و مصوبات را جهت تنظیم و تحقق انتظارات مردم فراهم میسازند و به مردم انتقال میدهند و در مقابل ستاده مورد انتظار آنها مشارکت، توجه و همکاری مردم است.
در این رابطه متقابل بین مردم و شوراها در صورتی که انتظارات به شکل واقعی و عقلانی مطرح نشود میتواند آسیبهای مؤثری به عملکرد شوراها وارد کند. زیرا مردم بدون توجه به فراهم کردن دادههای مورد نیاز، ممکن است انجام پروژهها و یا طرحهای مختلفی را از شورا بخواهند که در توان شورا چه در سطح شهرها و چه در سطح روستاها نباشد. البته این امر میتواند از شعارها و عدههای انتخابی منتخبین شوراها نیز حاصل شود، وعدههایی که در مقابل پیروزی انتخاباتی برخی، اعتماد مردم را میتواند نسبت به شوراها کاهش دهد.
رابطه دولت و شوراها ماهیتاً از رابطه مردم و شوراها متفاوت میباشد زیرا هم دولت و هم شوراها ذاتاً در مقابل مردم پاسخگو میباشند و این موجب میشود انتظارات متقابل دولت و شوراها یک حالت مکمل داشته باشد. این انتظارات از طرف دولت مسئولیت پذیری ، کمک به تحقق اهداف ، توسعه منطقهای، رعایت قوانین ملی و هماهنگی با سیاستهای کلان توسط شوراها است. در مقابل شوراها نیز انتظار دارند دولت در مورد کمکهای مالی ، اختیارات بیشتر و فراهم کردن تسهیلات قانونی نسبت به شوراها توجه نشان دهد.
این انتظارات متقابل نیز باید برای تثبیت موقعیت شوراها و حمایت از برنامههای دولت در یک روند برنامهریزی شده و متعادل قرار گیرد و از توسعه انتظارات غیر واقعی که با توجه به تعداد شوارها در سطح میتواند شکل فزاینده داشته باشد ، جلوگیری کرد. به بیانی دیگر شوراها و دولت جهت تقویت سیاستهای عدم تمرکز نظام، نیازمند همکاری و هماهنگی گستردهای بویژه در مراحل اولیه میباشند و کمبود آن میتواند آسیبهای جدی به موقعیت شوراها وارد سازد.
کمبود منابع مالی
بعنوان یکی از مشکلات رایج شوراها بویژه در سطح روستاها میتوان به کمبود منابع مالی جهت تأمین اعتبار پروژهها و طرحهای مورد نظر اشاره نمود. عدم توجه به این مسأله و ایجاد مخارج و سرمایه گذاریهای بیش از توان درآمدی شورا میتواند آسیبهای جدی و مؤثری بر توسعه شهری یا روستائی و عملکرد شورا وارد سازد.
برای پرهیز از این آسیب شوراها میتوانند از راهکارهای زیر استفاده نمایند :
الف) کنترل هزینهها
ب) افزایش دقت در خصوص توجیه اقتصادی و اجتماعی پروژهها
ج) ایجاد درآمدهای جدید و خلاقانه
د) افزایش بهرهوری امکانات و سرمایههای عمومی
ه) ایجاد یک برنامه مالی مدون و تهیه بودجه بندی برنامهای
دولت در این رابطه نمیتواند تمام تقاضاهای اعتباری شوراها را مگر در مواردی چون برنامههای ملی و کمکهای ویژه تأمین نماید. بعبارتی باید گفت که پیام درونی شوراها آن است که هزینه توسعه هر منطقهای بر عهده مردم آن مناطق میباشد و دولت دیگر قادر به پرداخت مخارج توسعه شهرها و روستاها به لحاظ اهمیت وظایف ملی و کلان خود نخواهد بود.
عدم تمایل سیاسی
از دیدگاه سیاسی شوراها نوعی توزیع قدرت در سطوح پائین جامعه تلقی میشوند. این توزیع قدرت در مسیر حرکت و رشد مسلماً نیازمند افزایش اختیارات، انتقال امکانات و فراهم شدن ابزارهای تصمیمگیری و اجرائی در سطح شهرها و روستاها است.
در این حالت اگر تمایل سیاسی برای تأمین این نیازها وجود نداشته بباشد، شوراها به یک شکل کلیشهای و دستوری تبدیل میشوند و فرآیند مشارکت مردم را مختل میسازند.
این تمایل به تنها در سطح مسئولان حکومتی و قانونگذاری باید باشد بلکه در سطوح سازمانهای محلی دولت نیز باید فراهم باشد و کمبود آن میتواند منجر به کاهش کارائی برنامهها و فعالیتهای شوراها شود. برای پرهیز از این مساله دولت و شوراها باید نسبت به اهداف ملی و کلان نظام هماهنگی و تعهد مشترکی داشته باشند و از ایجاد تضاد بین اهداف ملی و اهداف محلی اجتناب نمایند.
توجه به این مجموعه آسیبها و مشکلات میتواند از افتادن شوراها در مسیرهای غیرواقعی و مشکل آفرین جلوگیری کند. البته هر چند این مشکلات بصورت کلی بررسی شدهاند ولی لزوماً شکل آنها در شوراهای شهری و روستائی در مناطق مختلف مشابه نخواهند بود.
گردآورنده : امیرحسین رادمنش
شهریور 1395